伴随疫情以来全球经济的增速放缓，绿色低碳转型成为当今世界经济重要议题之一。欧盟是中国第二大出口市场，而中国的碳市场价格远低于欧盟，若欧盟碳边境调节机制全面实施，将直接削弱中国出口欧盟产品的竞争力。因此，需高度关注欧盟碳边境调节机制的发展动向，及其对我国经济、贸易、气候谈判的影响。

　　碳边境调节机制的要点

　　碳边境调节机制(Carbon BorderAdjustmentMechanism，以下简称CBAM)是一种环境贸易政策，理论上包括进口关税和出口退税。CBAM的管理对象是国内碳密集产品与国外同类产品所承担监管成本之差。实施CBAM的根本目的在于减少碳排放，同时避免因其他国家实施差异化减排政策而出现贸易劣势。实施CBAM的前提条件是没有全球统一的碳定价政策，或没有处理碳排放转移问题的国际协议。

　　欧盟认为CBAM是一种支持公平竞争的政策，可以让进口厂商与国内厂商承担相同的成本，避免企业将生产部分转移到国外气候监管更宽松的地区，然后将产品反向出口回到监管更严格的地区。CBAM的核心思想是解决与产业竞争力相关的碳排放“泄露”问题。欧盟声称，CBAM可以让减排力度依然不足的国家尽快提高其碳减排标准，促进(或强制)贸易伙伴之间对齐减排措施标准。

　　对CBAM的讨论包含三个重要组成部分：如何确定监管目标、如何进行碳排放成本核算、实施进口关税还是出口退税。

　　目前公认的监管目标分为三类：第一类仅包含当前生产过程的直接排放，第二类加上购买的能源(主要是电力)所产生的排放，第三类包含全部上游生产过程的排放。

　　公认的碳排放成本包含两项――进口国的碳价和出口国的碳价，差价部分是CBAM应征收的份额。但是，欧盟成员国对显性和隐性碳定价的认定以及政策的实施范围争议很大。

　　关于选择在进口环节征税还是对国内出口产品进行退税，也有争议。对国外进口产品加征进口关税可以保证国内厂商的本国市场竞争力不受损失，对本国出口产品实施出口退税则可以保证国内厂商的国际市场竞争力不受损失。目前，相比在进口环节征税，实施出口退税的议案遭到更多反对。批评人士认为，这相当于将本国的减排政策向减排力度依然不足的其他国家看齐，与国际碳减排倡议背道而驰。

　　目前，包括联合国在内的主流国际组织和知名大学均对CBAM实施后可能产生的贸易影响进行了评估。多种模型评估结果显示，CBAM的实施会造成全球GDP的净损失，尤其是发展中国家将面临巨大损失。因此，CBAM被很多人视为一种贸易保护主义措施，并认为其与联合国2030议程中“减少不平等”和“负责任消费和生产”的宗旨相悖。而且，多数欧盟成员国还在对国内企业发放免费碳排放配额，对欧盟范围内碳市场进行干预，此时若以建立全球统一碳市场为目的，对外国进口产品征收碳税，显然违背了WTO的原则。

　　欧盟碳边境调节机制的新动向：偏向激进

　　2021年3月10日，欧洲议会投票通过CBAM议案，提出CBAM应适用于欧盟排放交易体系(EUETS)所覆盖的所有产品。2021年7月14日，欧盟委员会正式公布碳边境关税政策立法提案，启动立法进程，这一提案简称“欧委会版本”。

　　2021年12月21日，欧洲议会环境、公共卫生和食品安全委员会(ENVI)发布了新的CBAM意见稿。按照流程，CBAM新意见稿还需在欧洲议会获得通过，需要经历分委会投票、大会投票等。

　　在欧洲议会内部，能左右CBAM命运的关键角色――国际贸易委员会(INTA)在2022年2月28日否决了ENVI提出的CBAM修正意见稿，意味着INTA未能就如何修改CBAM方案形成统一意见，ENVI版本存在待商榷之处。

　　CBAM的新动向可以总结为如下三点：

　　第一，明显偏于激进。ENVI版本CBAM提出多项新措施，包括不承认隐性碳定价、增加行业管辖范围、扩大排放认定范围、缩短政策过渡期、将CBAM资金用于支持最不发达国家低碳转型等。其中，在“欧委会版本”设定的五个行业基础上，ENVI版本CBAM增加了有机化学品等行业；排放类型设定为所有直接和间接的碳排放。例如，在生产过程中因冷却和加热而产生的二氧化碳，被认为是产品所隐含的间接碳排放予以计税，即上游生产流程所产生的碳排放也要计税。

　　虽然目前ENVI版本CBAM未能通过决议，但ENVI和INTA这两个关键委员会对于将CBAM适用范围扩大到间接排放、缩短过渡期等建议条款表示了认同。

　　第二，抵消和豁免认定存在巨大不确定性。在INTA对ENVI版本CBAM提出的修改建议中，加入“除碳定价机制外，其他同样有效的减碳措施(也可享受豁免)”条款，试图将隐性碳定价豁免写入草案。这里的隐性碳定价是指因监管、标准等气候变化减缓政策而产生的单位减排成本。实际上，无论是欧委会版本还是ENVI版本CBAM均明确反对对任何隐性碳定价设置税收豁免和抵消机制。

　　很多人认为，若CBAM认可隐性碳定价的豁免条款，则能够提高贸易伙伴国对CBAM的整体接受度。因为在实际操作中，国际社会还未能就隐性碳定价的概念和评估方法达成一致，所以欧盟对其征税当然很难实现。

　　目前，相关电力部门排放数据被认为是对隐性碳排放量进行计算的直接依据。由于各国的间接碳排放强度差异很大，CBAM可能会在操作细则中根据每个贸易伙伴国的电力部门排放情况设定隐性碳排放的基准值。因此，CBAM必将影响全球产业布局。其他国家和地区将依据各自出口欧盟产品的隐性碳排放量以及与欧盟的碳价差，重新分配欧盟市场份额。

　　第三，欧盟CBAM收入用途仍待定。一些环保机构支持将CBAM部分收入用于投资低碳技术研发，一些非政府组织呼吁将CBAM收入用于欧盟公正转型基金和帮助发展中国家进行低碳转型。ENVI版本提出，CBAM应当避免影响最不发达国家经济发展，建议欧盟向最不发达国家提供资金支持，援助金额至少等于CBAM每年产生的税收收入。

　　相关应对建议

　　目前，CBAM的设计方案还在讨论中，从条款、要素到最终实施仍具不确定性。可以预判的是，欧盟CBAM正在向着更加激进的方向转变。相关的应对建议如下：

　　第一，将隐性碳定价与CBAM联动考虑。如果欧盟不认可隐性碳定价，那么CBAM将面临巨大的国际压力。目前，发展中国家和新兴市场国家要么没有显性碳排放定价，要么碳排放定价机制建设还不完善，若将其与欧盟碳市场的现行碳排放定价机制对等处理并征缴税收，显然违背国际贸易的公平性原则。因此，如何确定隐性碳排放定价的评估方法，如何将“共同但有区别责任”嵌入评估体系中，是发展中国家和新兴市场国家应提前开展的研究课题。

　　第二，高度重视全产业链条碳排放数据监测和核算工作，尽快划定数据红线，保护国内产业数据隐私。可由国家主管部门计算和公布各项相关产品的隐性碳排放强度，以帮助企业调整生产结构，推动生产减排的转型升级。逐步建立符合国际标准的企业碳排放信息披露制度，尝试制定行业碳排放核算指南，逐步建立国内碳排放监测报告与核查体系。

　　第三，加快完善国内碳排放权交易市场机制。丰富全国碳市场交易种类，完善碳抵消机制。尽快扩大全国碳市场行业覆盖范围，并完善碳排放配额总量和分配制度，逐步减少免费配额比例，搭建碳期货、碳远期等衍生工具交易平台，提高碳排放交易市场流动性。与国际相关方一起推动全球碳定价机制建设。

　　此外，欧盟CBAM过于激进的设计必然成为今年二十国集团印尼峰会和联合国气候变化大会第27次缔约方会议的焦点，须高度警惕其对国际气候谈判的影响，密切关注美、欧联合推动CBAM的动向。

　　(作者单位：中国财政科学研究院)

　　

碳边境调节机制草案的核心条款对比

　　

区别点	欧委会版本 CommissionProposal	ENVI版本 DraftReport	INTA建议 DraftOpinion
行业	水泥、电力、化肥、钢铁、铝	新增有机化工、塑料、制氢	推动产品范围向下游延伸
排放范围	不含间接排放	包含间接排放	包含间接排放
落地时间	2023年开始，含3年过渡期，2026年正式征收	过渡期缩短一年，2025年正式征收	2025年正式征收
国别豁免	豁免EUETS参与国和碳价与EUETS挂钩的国家	未明确	未明确
原产国碳价豁免	未明确	只承认显性碳定价，明确不承认隐性碳定价	承认显性碳定价，及有效的隐性碳定价
EUETS免费配额	2026―2036年逐年递减10%	2025年开始递减，2028年完全取消	未明确年限，承认加快结束免费配额
产品退税	无	无	无

（文章来源：中国财经报）