中央、国务院近日印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称《意见》)，明确提出要建立数据要素流通全流程合规与监管体系。上海数据交易所研究院院长、复旦大学管理学院教授黄丽华12月20日在解读《意见》时表示，该文件拉开了我国从数据要素的认识主张走向数据要素制度创新的大幕，标志着我国数据要素市场从无序自发探索进入有序规范的正式探索，为我国数据要素流通交易事业的发展起到举旗定向的作用，也必将在我国数据要素市场建设、数字经济发展历程中发挥其重要作用。

　　构建数据产权、流通和交易等四大制度

　　《意见》的主体部分是对构建数据产权制度、流通和交易制度、收益分配制度、安全治理制度的阐述。

　　黄丽华表示，数据要素的权属及其确立规则的不清晰，一直来是影响数据要素流通交易的制约因素。“意见”中关于数据产权制度的构建，是以满足数据要素流通使用需求为出发点，以保护相关主体的权益为基础，提出了数据权属的三权结构性分置。这是一个非常非常有意义的关于数据流通中权属分置的顶层设计。

　　其中，在“探索数据产权结构性分置制度”中，“意见”明确提出了建立公共数据、个人数据、企业数据三类数据分类分级确权授权制度；并创造性地提出了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。以往在法学界讨论比较多的是关于数据的所有权和使用权，这种两权的分置一直来无法得到满意的解决方案，也无法解决实践中的问题，这次提出的三权分置是基于数据要素流通过程中不同权利主体、不同权利客体的分置，相互之间不是派生关系，而是结构性关系，即在数据要素流通基本逻辑结构中可以体现这种相互关系。

　　数据要素流通和交易制度方面，黄丽华表示，构建数据要素流通和交易制度，是培育数据要素市场最关键的组成部分。“意见”以构建促进使用和流通、场内与场外相结合的交易制度体系，以及“四可”(可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范)的数据可信流通体系为目标，对三类市场提出了不同的要求，明确规范引导场外交易，培育壮大场内交易，有序发展数据跨境流通和交易的基本要求。

　　数据要素收益分配制度方面，《意见》提出了“推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜”、“着重保护数据要素参与各方的投入产出收益，依法依规维护数据资源、数据资产权益”等的激励导向。黄丽华表示，这样的制度安排一方面充分考虑了数据要素的特性，另一方面体现了数据要素的初次分配、二次分配和三次分配的基本规律。

　　数据要素治理制度方面，“意见”提出了强化分行业监管和跨行业协同监管，建立数据联管联治的机制，以及围绕数据要素生产流通使用全过程的监测预警等制度安排。提出了建立数据流通和交易负面清单，明确不能交易或严格限制交易的数据项的要求。

　　为数据要素流通交易和使用起到举旗定向作用

　　黄丽华表示，“意见”以数据要素流通交易和使用作为主线，立足于我国数据要素市场的实际和国情，充分肯定了数据要素流通交易和使用的价值和战略意义的同时，更重要的是，为数据要素流通交易和使用起到举旗定向的作用，为数据产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等领域的探索、实践以及四大制度建设指明了方向，提出了“在实践中完善，在探索中发展”的快递迭代的路径。

　　“这极大地鼓舞了我国数据要素市场的实践者、研究者以及政策制定者，消除疑虑，增强信心，踔厉前行。”黄丽华说。

　　在她看来，《意见》还为探索数据要素产权制度和市场体系起到“定道”的作用。“意见”中有22次提到了“依法依规”，显然，依法执行、依规探索是构建四大制度和市场体系的基本原则。比如，“意见”提出了探索数据产权结构性分置制度、探索数据产权登记新方式、建立数据流通准入标准等。同时，对阻碍市场发展的行为，“意见”明确说“不”或“审慎对待”，例如，审慎对待原始数据的流转交易行为、严厉打击黑市交易，取缔数据流通非法产业等。

　　“当然，由于数据要素基础制度的建设是个全新的领域，仍有许多问题是现有法律或法规无法涵盖的，需要在实践中不断创新探索。”黄丽华表示。

　　为各类市场参与者提供了功能定位的作用

　　数据要素流通与交易市场参与者角色主要有四类市场建设主体、各类数商以及各行各业使用数据的企业。黄丽华表示，“意见”就这些参与者在市场中的功能给与了初步的定位。

　　比如，国家级数据交易所在全国统一的数据要素市场体系中居于中心主导位置，是引领我国数据要素流通、促进数字经济发展的重要基础性、功能性平台，具有数据要素市场制度体系的探索者、数据要素交易规则的创建者、数据要素市场基础设施的提供者、数据要素场内交易平台的运营者、市场生态培育的引领者等功能定位，突出其合规(自律性)监管和基础服务功能，强化公共属性和公益属性。

　　对区域性交易场所和行业性数据交易平台提出了加强规范的同时，具有区域性、行业性市场属性的功能定位，并需要在规则、技术与系统等方面要与国家数据交易所互联互通。

　　对各类数商提出了专业化、行业化市场服务的功能定位，对数据产品供应商、中介商(做市商)的市场功能定位于为数据交易双方提供数据产品开发、发布、承销和数据资产的合规化、标准化、增值化服务，促进提高数据交易效率等。

　　对各行各业使用数据的市场主体而言，提出了压实企业数据治理责任以及合规使用的要求。

（文章来源：证券时报网）