2022年12月23日，首届新京报数字政府论坛暨“2022数字政府建设优秀案例”发布在京举行。南开大学周恩来政治管理学院副院长、教授吴晓林发表“数字政府建设中的纵向府际关系”主题演讲。

　　吴晓林表示，党的二十大提出要“加快建设网络强国，数字中国”。数字政府建设为政府优化自身职责体系带来了契机，随着数字化的全面革新，未来改革的空间大有可为。地方政府要制定数字政府建设的权责清单和持续路线图，形成分类确权的纵向政府职责体系。在这方面，广东省作出了先行探索，为优化政府职责体系做出了做出了示范、提供了借鉴。

　　数字政府核心是技术和政府科层组织的互动关系

　　2022年6月，国务院印发了《关于加强数字政府建设的指导意见》，提出要坚持以优化政府职责体系，引领政府数字化转型，健全完善与数字化发展相适应的政府职责体系。数字政府建设是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程。

　　吴晓林认为，建设涵盖不同层级的数字政府职责体系，是一个从无到有、不断完善的过程。为了深入分析该过程，吴晓林及其团队建立了一个分析框架。他提出，数字政府建设的治理结构体现为不同层级政府部门的互动关系，治理过程则是这些部门围绕职责设定、资源配置、权力行使等要素进行的互动。

　　这个过程的核心是技术和政府科层组织的互动关系。一方面，技术嵌入对于组织管理具有积极作用，具体来说，技术能够一定程度上化解政府间隔阂，推动政府跨层级协同，打破“中间层级”给信息流动造成的障碍。在此过程中，政务服务标准化也加速推进，为部门间高效业务流转与组织管理提供可靠依据。

　　另一方面，政府科层组织对数字政府建设也有影响。吴晓林认为，任何一种技术系统的选择都受到组织政治、交错的利益关系以及制度安排的制约，数字政府建设既是科层改革的组成部分，又不可避免地受科层制的规定和制约。在数字政府建设过程中，纵向政府间关系是一个非常重要的因素，我们既要看到省、市、县(区)在数字政府建设中的结构，又要观察、分析具体运行的过程。

　　纵向间政府职责：从电子政务到数字政府2.0

　　就此，2022年下半年，吴晓林及其研究团队对广东省相关单位进行考察调研，对包括广东省政府办公厅、省政务服务数据管理局以及广州市和深圳市各区政法委、政数局、公安局等单位在内的省、市、区三级政府相关单位进行调研访谈，深入分析广东省数字政府建设中的纵向间政府职责情况。

　　根据广东省的实际改革进程，吴晓林关注到广东省数字政府建设经历了三个阶段：

　　第一个阶段是电子政府政务时期。这一时期的主要形态是条块分散的推动电子政务建设，但是由于当时的部门统筹能力受限，不论是对各个条条还是块块的统合都不太理想，有数据显示当时，仅省级单位政府系统1000多个，自建机房46个，数据孤岛现象严重。

　　第二个阶段，是广东省数字政府1.0时期。吴晓林表示，这个时期数字政府建设主管架构呈现上下对口的重构的特点，并且部分职责层级分工逐渐明确。2017年起，广东省的省市区三级都成立了政数局，省政数局作为省政府办公厅的内设部门，副厅级单位，市区县政数局则作为本级政府的组成部门。

　　在这个时期的相关平台建设呈现省统共推、部分异责的特点。从整体层面上看，上下级之间的指导关系较为明确，各地市统一按照省级制定的技术标准建设本地平台，对具体软硬件设施进行省级统筹建管，省市分级建管。然而，各市在实际职责行使上出现了一定的差异，广州、深圳、佛山、东莞为代表的一些发达城市，相应设施的统筹建设管理职责完全由市一级统一独立的行使。粤东西北的14个欠发达地市，市一级仅行使市级平台和大数据中心的管理职责，相应的统筹建设是由省里面统筹完成的。

　　第三个阶段，2018年之后是广东省数字政府的2.0时期。这个时期省级政数部门统筹力度加大，2022年7月广东将省政数局调整成省政府直属机构，规格由副厅级升为正厅级。吴晓林表示，这个时期省市区在应用开发上的责任差异更加细化，比如说省级政府重点聚焦在跨部门、跨层级一体化应用平台、省市一体化政务大数据中心、省市一体化云网基础设施建设，各市政府则以应用省级统一的系统平台为主。

　　为数字政府建设研究的四个结论

　　吴晓林提出，数字政府建设过程中，纵向府际关系的首要影响因素是省政府高位推动的“全省一盘棋”。“如果依靠‘块块自下而上地整合条条’，往往权威性不足、效率低下。”吴晓林说，因此在实操层面，省级部门统筹政务云平台和大数据中心的集约化建设，往往是提升数字政府建设效率的必然选择。

　　广东省的案例表明，集约化建设数字平台能够有效提升数据在省市区之间的流动效率，减轻市区县的工作压力。例如，广州市的越秀区的大数据平台，通过省政府的“兜底”，就相当于少投资2.2亿元，大大减少了区政府的财政负担。

　　第二个影响因素是层级政府任务属性的选择。省级政府和市区政府的任务属性不同，党的十八届三中全会通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”；2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》也指出，要加快省以下财政事权和支出责任划分，省级政府宏观指导，基层政府微观服务。十九大报告强调，要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责；赋予省级及以下政府更多自主权”。党的二十大报告提出，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构。省级政府更多要处理的是宏观事务的指导，市区政府才直接负责具体事项，他们比上级政府更能了解市民需求，也应该直接回应他们的需求。

　　广东省对于数字政府建设省市区的职责进行了分类确权，要求基础性、支撑性的信息化设施由省级统筹建设，各地市则具体负责本地的云平台和数据中心的日常管理。区县一级原则上不负责具体的基础设施和应用支撑平台的管理工作，其工作以应用创新为主。这是因为“越到基层，平台的应用属性就越强，越需要突出基于本地的特殊性、面向社会管理和服务群众需求的应用开发”，吴晓林说。

　　第三个重要影响因素是不同时段的任务差异选择。广东省的数字政府建设不是一蹴而就的，而是在不同的阶段完成不同类型的任务。广东省的数字政府建设在前期侧重于政务信息管理建设，当统一的大数据平台建立之后，其工作开展就更关注政府治理效能的整体提升。这显示出改革者务实的作风和科学求真的精神。

　　最后，吴晓林表示，首先，数字政府建设为政府优化纵向职责体系、进行扁平化管理带来了契机。随着数字化的全面革新，未来改革的空间大有可为，这种改革从数字主管部门向全领域扩散，引发系统性的改革优化，也十分值得期待。

　　其次，数字政府建设要求我国纵向政府职责体系做出改变。原有的职责同构特质在数字主管部门已经变为同中有异，下级数字政府主管部门已不简单是上级政府的“腿脚”而已。

　　第三，数字政府建设中的职责体系优化受“成本收益，任务属性，时序结构”的影响。地方政府要制定数字政府建设的权责清单和时序路线图，成系统、分阶段地推进任务，最终形成分类确权的纵向政府职责体系。

（文章来源：新京报）